永續城市——從日常起步
先有永續才有未來，
城市為何是關鍵轉捩點？
這是一列駛向2030年的SDGs全球城市快車：
從人口860萬的巨城紐約到僅4,000人的北海道下川町，20多座國際城市都已入座，台灣也有五座城市小跑步上了車。
這輛名為「聯合國永續發展目標」（Sustainable Develepment Goals，SDGs）的「快車」，啟動於2015年；193個國家同意在2030年之前，達成消除貧窮、減緩氣候變遷、促進性別平權等17項目標。
聯合國永續發展目標SDGs17項目標。
圖片素材來源：聯合國永續發展目標SDGs
編譯製作：未來城市編輯部
為何「城市」比國家
更適合行動？
從國家目標起家的SDGs，為何能贏得全球城市響應？
首先，世界上超過一半的人口居住在都市；氣候變遷、不平等環境、經濟與社會議題的根源也在此。
其次，國家幅員遼闊，地方差異大，政策難一體適用。
1997年，溫室氣體排放量第一的美國政府，拒絕簽署聯合國通過的京都議定書。但2005年議定書生效時，美國第一個達成議定書氣體排放減量標準的城市西雅圖，卻號召數百個城市聯合宣布，將以城市力量達成議定書規範的目標。
「市長權力很大，而且有相對獨立性，只要首長願意推動，會比國家層級單純許多，」台灣大學政治系教授、行政院能源及減碳辦公室副執行長林子倫指出，SDGs強調「次國家」（sub-nation）概念，正好凸顯城市的優勢。
此外，台灣國際地位特殊，以「城市」的名義參與國際事務，「正好可以突破台灣非聯合國會員的窘困，」台灣經濟研究院研究員李永展說，台北市SDGs規劃報告正出自他之手；2019年三月，台北市長柯文哲就在紐約發表台北市的SDGs規劃。
西雅圖號召數百個城市加入，達成京都議定書的規範目標。圖片來源：Shutterstock
紐約提出全球第一份
自願檢視報告
紐約，是SDGs吹向全球城市的起點。
2018年紐約率全球城市之先，將SDGs與原本的施政計畫「OneNYC」合併並在地化，喊出「Global Vision, Local Action」的目標。
OneNYC原計畫協助100萬紐約客脫貧，提供營養且買得起的食物，保護最可能受氣候變遷影響的底層民眾。為結合兩者，紐約選定SDGs潔淨飲水（目標6）、便宜能源（目標7）、永續城市（目標11）、循環生產（目標12）與陸地生活（目標15）等五項，作為優先目標。
由於SDGs是全新計畫，沒有現成數據機制；紐約市決定在報告中提供現況的質化分析，並將城市發展50年來的1,000多項數據，與SDGs配對後作為指標。因此，這本104頁的全球第一本城市SDGs自願檢視報告（Voluntary Local Review，VLR），堪為其他城市推動SDGs的操作指南。
從紐約開始，各國城市紛紛推出城市SDGs自願檢視報告。圖片來源：截自日本智庫VLR Lab
雙北、桃園、台中、宜蘭皆發布自願檢視報告
台灣城市雖然起步慢，但追得很快。
全台人口最多的新北市搶先在2019年七月，推出全台第一份城市自願檢視報告與專屬英文網站，將教育平等、潔淨飲水、平價能源、和平正義等十項，列為優先目標。
兩個月後，台北市也發布自願檢視報告，將優先執行促進健康、潔淨飲水、平價能源、永續城市等七項目標，且連續三年持續更新報告內容。
即便來到新冠疫情肆虐的2020年、2021年，永續趨勢仍未稍歇；桃園市、宜蘭縣、台中市陸續也公布了自願檢視報告。截至十月，已有五個台灣城市發布報告。
新北市在2019年推出全台第一份城市自願檢視報告。圖片來源：新北市政府
數字如何讓
市民有感？
「永續」（sustainability）一詞首次出現是在1980年。40年來，聯合國開了數十場大型國際會議，簽署不下數十份公約、協約與計畫。這次推出SDGs固然是好事，但回顧以往，世界真的變好了嗎？那些國際與台灣城市排名指標，真的提升市民生活了嗎？
前台北縣副縣長、台大土木工程系教授李鴻源分析，許多全球永續指標的起源，是醞釀百年環保文化的歐洲；但全球城市若使用一致的指標衡量，「就像每個城市都想變成林志玲，但底蘊素養不足，只能靠整形模仿林志玲的外表。」
東施效顰的結果，是城市為求表現湊數字，使立意良善的目標淪為一連串錯誤，「訂出一堆指標，卻與施政沒有直接關連，民眾也無感，基層公務員更不懂，卻要每年填報表，」他直言，「這沒有意義。」
李鴻源認為，其中最大的問題，在於國際指標無法在地化、實務化，地方政府不知如何將指標與市政結合，「中間少了一個coach（教練）。」
他口中的「coach」，指的是有實作能力的中央研考單位。由於台灣的城市能力、資源不一，中央最好先透過研考單位，先在幾個縣市做出成功案例，將指標轉化成執行計畫後，再協助其他縣市複製。
而當城市首長看到推陳出新的國際指標，應先思考自問：這個指標跟我的城市有什麼關係？我的城市做得到嗎？如果現在做不到，該如何轉換？
他舉例，污水處理率與污水下水道接管普及率，是相當重要的環保指標；但污水系統非常昂貴，不適合住戶分散的城市，多數城市也負擔不起。
但水利背景的李鴻源參與關渡人工濕地後，發現利用植物和岩石間的生物膜，只花1,300多萬，就能處理當地每天八成的生活污水，「要是蓋一個污水處理廠，一億元都不夠，濕地也留不住。」
他將這個經驗帶到台北縣，2005年後，北縣陸續共開闢了300公頃人工濕地公園，為鳥類留下了家園，一天還能處理30萬噸生活污水，相當於一個彰化縣的用水量。「不能為了達成指標而做，而要因為是對的事才去做，數字才有意義，」他強調。
新北關渡的濕地兼具處理生活污水的功能。圖片來源：Shutterstock
SDGs如何落實至地方行政治理？
林子倫也同意，過去聯合國目標令人詬病之處，在於「只提目標，不談治理」。但SDGs第17個目標是「國際合作」，並列出169項標的、230項指標，期待城市提出自願檢視報告，「這是SDGs有進步的地方。」
有人批評SDGs目標高達17個，包山包海；林子倫認為，連人口860萬的紐約也只挑出五項作為優先目標，可見多數城市無法17項目標一起做，也不該一起做。
比如，台北市不環海，就不須將海洋保護列為優先執行項目，「應排出優先順序或關鍵議題，新北和台北市，面對的挑戰就不太一樣。」
根據過去經驗，林子倫觀察，六都與屏東縣政府在SDGs目標跑得較快，政策各有亮點。
比如，屏東推動「養水種電」，目標是成為台灣第一個100%再生能源城市，就符合了平價能源、土地復育等項目；新北市「幸福保衛站」，與四大超商合作提供貧窮學生餐飲，也達到消滅貧窮、終結飢餓、教育平等等目標。
這些例子透露，縣市政府要做好SDGs，一定要跨局處、甚至跨領域合作，納入政府、企業等利害關係人，才不會淪為本位主義；此外，「最好由府方層級首長負責，若由單一局處負責，也要充分授權，」李永展提醒。
為避免SDGs再度淪為數字遊戲，林子倫強調，距離2030年目標檢視約有十年，初期階段，縣市可先發展質化指標，建立治理機制。
例如，是否成立SDGs專責機構？是否由政府正副首長負責？是否成立常設組織？數據是否公開揭露？「這些都代表地方政府的決心。」
李永展認為，若地方認為有更適合的發展指標，其實不一定要追求SDGs；但用SDGs的好處是，「可以跟全球同等級的城市比比看，眼看世界，別只是自我感覺良好。」
屏東推動各類綠能計畫，目標成為全面使用再生能源的城市。圖片來源：屏東縣政府
做永續沒選票
首長撐得住？
做永續沒選票，首長撐得住？
眼看愈來愈多縣市首長開始重視SDGs，林子倫亦憂亦喜；因為，永續城市目標雖然重要，卻不見得是顆能黏住選票的蜜糖。
例如，2005年號召城市支持京都議定書的西雅圖市長尼可斯（Greg Nickels），2010年卻連任失利；一上任就徵收塞車費、力推公共運輸的倫敦市長李文斯頓（Ken Livingston），也在競選第三任市長時，輸給醜聞不斷的現任英國首相強生（Boris Johnson）。
「選民重視SDGs，但卻不見得會因此改變投票行為，這是城市的另一項挑戰，」林子倫說。
SDGs第六年，台灣已有五座城市站上與紐約等高的視野；哪些城市還要許居民一個更永續、更平等、更有韌性的未來？
邁向永續未來，城市治理成為關鍵轉捩點。圖片來源：Shutterstock